标准是利益相关方为解决共同面临问题而协商一致制定的规则，是技术专家集体智慧的结晶。现实中，标准通过标准文本的形式表现出来。在域外标准化治理体制中，标准多是标准制定组织制定的。标准制定组织会制定适用其组织内部的知识产权政策，一般约定标准版权归标准制定组织所有。在我国，长期以来形成了政府主导制定标准的标准化治理体制。在这一体制下，国家标准版权的归属并没有明确法律规定或其他形式的约定，以致国家标准版权保护成为一个长期探讨的话题。2017年2月3日，国务院标准化协调推进部际联席会议办公室印发了《推进国家标准公开工作实施方案》，要求国务院相关部门向社会免费公开国家标准相关信息，该政策的出台又引起业界关于国家标准版权保护问题的探讨。本文通过理论探讨国家标准版权保护的法理基础，比较分析域外标准版权政策，提出我国国家标准版权保护的若干政策建议，希望对我国良好标准化治理体制的建立与完善有所裨益。

2.1 版权保护对象是作品

版权法律制度历史悠久，通过给人类的智力劳动成果以版权保护，鼓励优秀作品的创作与传播是版权制度的基本价值。依《著作权法》规定，版权保护客体为作品。依《著作权法实施条例》规定，作品是“文学、艺术和科学领域内具有独创性并能以某种有形形式复制的智力成果”。而产生作品的过程为“创作”，意为“直接产生文学、艺术和科学作品的智力活动”，此处“创作”可是单个主体独立完成，亦可是多个主体共同完成。可见，版权保护对象之作品是有明确法律涵义的。

版权之客体为作品，我国与诸多域外立法以列举式界定何为作品的同时，亦将某些思想的表达形式排除在作品范畴之外。美国《著作权法》第102 条( b) 规定：“任何形式都不得将对原创作品的著作权保护延伸至思想、程序、系统、操作方法、概念、原理、发现，不论这些内容在作品中以何种形式阐述、说明、解释或体现。”依据我国《著作权法》规定，法律文件，包括法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件及其官方正式译文等，不适用《著作权法》保护。

2.2 标准是众多技术专家

集体创作的作品

从组织形式来看，标准是由众多利益相关方通过协商一致的民主程序制定的技术文件。从文本内容来看，标准是特定领域先进科技和经验的总结，以供大家通用和重复使用。在标准化活动实践中，标准制定是一个科学严谨、民主协商的程序，这一过程耗时费力，旨在保障标准的权威性和广泛可接受性。根据《ISO/IEC 导则 第1部分：技术工作程序》规定，ISO/IEC国际标准的制定和维护工作由技术委员会（TC）和分技术委员会（SC）承担，国际标准的制定一般会经过预阶段、提案阶段、准备阶段、委员会阶段、询问阶段、批准阶段和出版阶段等复杂过程。

由技术委员会这一技术机构制定标准是标准化活动的基本原则，对由政府主导制定国家标准的体制亦是如此，例如：《俄罗斯联邦标准化法》规定，国家标准是由标准化技术委员会编制，并由联邦权力机关批准的标准化文件。标准化技术委员会是由众多利益相关方所派技术专家为代表组成的，所以标准化技术委员会应具有广泛代表性。例如：《荷兰标准化协会章程》规定，标准化技术委员会应由学识渊博的成员组成，而且他们普遍被视为可以代表相关的利益团体，这些利益相关团体包括：生产者的组织和机构、商业界的组织和机构、消费者的组织和机构、科学界的机构、检测和检验机构、政府和半官方机构、雇主组织和雇员组织等。

可以说，标准是众多利益相关方（代表）和技术专家集体智慧的结晶。标准制定是名副其实的创作过程，标准是名副其实的智力成果，从而构成《著作权法》上的作品。因此，标准获得版权保护应不存疑问，任何无视标准版权的政策，都有悖于版权法律制度的初衷。

3.1 标准起草人是标准版权的

原始权利主体

依据《著作权法》规定，创作作品的人为作者，是作品的权利人。此处的“人”，既可以是公民，也可以是法人或者其他组织。如果是两人以上的人合作创作的作品，版权则由合作作者共同享有。如果作品是委托创作的，作品版权的归属得由当事人约定，有约定者，从其约定；无约定者，版权归属受托人。此外，作为私权的版权之财产权内容也是可以协商许可和转让的。如前述，标准是众多利益相关方协商一致制定的，这些利益相关方（代表）和技术专家是标准作品的作者。依作品版权归属作者之法理，标准版权应归属实际参与标准制定的利益相关方（代表）和技术专家共同所有。

依版权法理论，作者自作品创作完成时起享有作品的版权，是版权的原始主体。因合同、继承等其他原因取得作品版权的人，是版权的继受主体。标准制定过程实为众多利益相关方（代表）和技术专家集体创作的过程，这些利益相关方（代表）和技术专家通过实际创作活动而享有标准版权，成为标准版权的原始主体。

3.2 标准制定组织

通过受让成为标准版权实际权利人

权利主体明确是法治社会和市场经济的基本要求，产权不清晰既造成权利之利益没有主体享有，也使得义务与责任没有主体承担。实践中，权利主体的高度分散不利于权利行使和权利保护，同时为保障标准的权威性，标准制定组织通常会以不同形式与标准起草人签订标准版权归属协议，约定标准版权归标准制定组织所有，这符合版权协商归属和版权自由转让的法理。例如，欧洲标准化委员会（CEN）和欧洲电工标准化委员会（CENELEC）均明确要求技术委员会或工作组使用包含有“使用权转让声明（ERAS）”的“与会者名单”，通过获取专家的签名将专家所拥有的撰稿使用权转移给CEN或CENELEC。通常签署撰稿使用权转让声明是没有报酬的，也不在出版的文件中承认个人贡献。再如：《荷兰标准化协会法规》第17条规定，某个标准化技术委员会提供的信息或思想或数据产生的版权受知识产权立法的保护，该权利归标准化协会所有。通过上述与标准起草人个别约定，或者统一约定，实现了标准版权从众多利益相关方（代表）和技术专家转移到标准制定组织。因此，通过受让标准制定组织成为标准版权的实际权利人。

4.1国家标准属于《著作权法》保护范畴

在我国，尽管国家标准（推荐性国家标准，下同）是由标准化主管机构组织制定的，但并非由政府自己制定，而是通过组建标准化技术委员会的形式来制定，这符合标准化活动规律。推荐性国家标准并不具有法律强制性，其制定过程也异于立法程序，推荐性国家标准在法律属性上不同于法律法规，因此并没有排除在《著作权法》保护范围之外。相反，推荐性国家标准是众多利益相关方（代表）和技术专家集体智慧的结晶，构成作品，而受《著作权法》保护。在《国家版权局版权管理司关于标准著作权纠纷给最高人民法院的答复》中，最高人民法院认为，不同于强制性标准的法规属性，推荐性标准属于自愿采用的技术性规范，不具备法规性质。由于推荐性标准在制定过程中需要付出创造性的劳动，具有创造性智力成果的属性，如果符合作品的其他条件，亦应确认属于著作权法保护的范围。国家版权局同意上述意见，认为推荐性标准不属于法规性质的技术性规范，属于著作权法保护的范围。

4.2国家标准制定机构与标准起草人之间

为委托关系

尽管国家标准制定的组织者是政府，且政府为国家标准的制定提供了一定财政支持，但依《著作权法实施条例》规定，“为他人创作进行组织工作，提供咨询意见、物质条件，或者进行其他辅助工作，均不视为创作”。可见，政府并不当然成为国家标准的版权人。在《国家版权局版权管理司关于标准著作权纠纷给最高人民法院的答复》中，国家版权局认为，标准由国家技术监督机关组织制定，包括提出计划、批准起草计划、组织起草工作、组织专家论证、征求意见、审定草案、审查批准报批稿、正式发布实施、实施监督检查等，且制定标准的费用也由国家技术监督机关支付。进而认为，标准属于《著作权法》上的法人作品，标准版权应属于国家技术监督机关。

一般认为，法人与创作者之间存在长期、连续和稳定的雇佣关系是法人作品成立的基本要件。在雇佣关系中，法人愿意支付非为具体作品创作而投入的学习、培训等间接成本。在委托关系中，委托人与受托人之间的关系多是短期、单次、零散的，委托人很难为不与特定创作直接相关的长期投入卖单。在我国，国家标准的制定一般会通过成立标准化技术委员会的形式实现，标准化技术委员会是由利益相关方代表组成的。将国家标准制定机构与标准起草人之间视为委托关系更符合法理，即政府通过成立标准化技术委员会的形式，委托标准起草人制定国家标准。因为利益相关方代表与国家标准制定机构之间没有形成雇佣关系，特别是临时成立标准化工作组制定国家标准的情况，国家标准制定机构也并没有为标准起草人进行长期的投资。因此，建议作为委托人的国家标准制定机构与作为受托人的标准起草人签订版权归属协议，或者在相关规范性文件中明晰二者之委托关系，统一规定国家标准版权归属国家标准制定机构所有，起草人仅保留署名权等相关权利。

5.1 国家标准免费公开的法律依据

在我国，国家标准化主管机构兼具国家标准制定组织和国家标准化行政主管机构双重职能。依《标准化法》规定，制定国家标准是国家标准化主管机构履行行政职责的要求。因此，国家标准可能成为《政府信息公开条例》规定的“政府信息”，即“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。根据该条例规定，国家标准可能成为政府应该主动公开信息的对象。一些部门规范性文件已经明确将行业标准作为应当主动向社会公开的政府信息，例如：《农业部信息公开规定》第9条规定，“农业部发布的农业强制性标准和推荐性标准等农业标准”是农业部应当主动向社会公开的政府信息；《水利部政务公开暂行规定》第9条规定，“水利技术标准”是水利部应当主动向社会公开的政府信息。《国家卫生计生委政府信息公开管理办法》第8条规定，“卫生标准、食品安全国家标准，包括由国家卫生计生委批准发布的各类技术标准” 是国家卫生计生委应当主动向社会公开的政府信息。《安全生产监管监察部门信息公开办法》第10条规定，“安全生产法律、法规、规章、标准和规范性文件”是安全生产监管监察部门应当主动向社会公开的政府信息。

那么，政府公开国家标准信息与标准版权保护之间的协调成为一个问题。《政府信息公开条例》又规定，政府在公开政府信息前，应依照相关法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。因此，政府在公开国家标准时应考虑《著作权法》对标准版权保护的规定。鉴于国家标准化主管机构可与标准起草人约定国家标准版权归属国家标准化主管机构所有，国家标准化主管机构免费公开其享有版权的国家标准信息是行使版权的行为，不存在法律障碍，但不能以此为由无视国家标准的版权保护。

5.2 国家标准免费公开的限度

在我国，公开国家标准相关信息成为政府履行政务信息公开的职责要求。但是，这也应以保护国家标准版权为基本条件，国家标准免费公开需要一定的限度。没有任何限度的免费公开，不仅不符合版权制度的法理要求，也可能会造成国家标准资源的浪费。在我国台湾地区，标准也是“政府”信息公开的范围，标准化机构于2004年开始向公众免费提供标准的预览服务。但如果下载标准全文则须付费，售价为中文版每页5台币，英文版每页25台币。上述收费政策的理由有三：一是尽管世界各国标准制定组织治理模式有所差异，但无论是电子版本的标准，还是纸质版本的标准，均采用收费方式提供。二是标准为自愿采用，而非强制采用，不同于一般法律。三是基于对知识产权保护和有偿使用的基本原则，以充分有效利用有限资源。

“国家标准全文公开系统”于2017年3月16日正式上线运行。笔者注意到，该系统将强制性国家标准和推荐性国家标准分为独有版权（非采标）和共有版权（采标）两种类型，其中独有版权（非采标）的强制性国家标准可以在线阅读和下载，推荐性国家标准仅可在线阅读。鉴于国际标准版权政策要求，共有版权（采标）的强制性国家标准可在线阅读，推荐性国家标准仅提供标准题录信息，不能在线阅读和下载。该系统还提示到，系统所提供的电子文本仅供个人学习、研究之用，未经授权，禁止复制、发行、汇编、翻译或网络传播等。上述政策对国家标准免费公开设置了一定的限度，这是版权法律制度的要求，因为任何的产权不清晰或者免费服务都可能会造成资源浪费。

在法律的框架内妥善处理国家标准涉及版权问题，能够为国家标准化体制改革提供周全的法制保障。现阶段，须以法定形式明确国家标准版权的归属，才有利于版权的行使。同时，作为国家标准制定组织的国家标准化主管机构既是国家标准版权所有人，亦是相关知识产权法律责任和国际公约的承担者，须处理好与相关知识产权政策和法律的关系，目前，特别要处理好采用国际标准的国家标准所涉及的履行国际标准化组织版权义务的问题。

从长远来看，需要在抉择行使版权的途径和形式等具体问题时考虑与标准化体制改革的方向相匹配。为塑造标准制定机构市场化治理模式，营造良好外部环境，国家标准制定组织要强化标准版权保护，实现通过版权许可收益反哺标准制定支出，促进标准参与者贡献有价值的创新成果，提升标准的技术和经济价值，形成良性循环。

本研究由国家标准化管理委员会项目《<标准化法>修改草案审议过程相关说明论证支撑研究》（项目编号：572016B-4978）、《团体标准化政策制度研究及信息平台开发》（项目编号：572015B-4357）和《强制性标准体系构建研究》（项目编号：572013B-3098）资助。